張玉閣 || 前海實踐的價值理性和工具理性
張玉閣，綜合開發研究院（中國·深圳）港澳及區域發展研究所所長。
作為改革開放的重大舉措，深圳前海深港現代服務業合作區（以下簡稱“前海”）的發展歷程大體如下：2006年《深圳2030城市發展策略》提出“建設前海、龍華和龍崗中心等重點地區”，2007年《深圳市城市總體規劃（2008-2020）》提出福田和前海“雙城市中心”的概念，2008年《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》提出規劃“深圳前後海地區”，2010年4月《粵港合作框架協議》提出“成立前海深港合作聯合專責小組”，同年5月中共深圳市第五次代表大會提出“要加快建設前海深港現代服務業合作區”，8月國務院批覆《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》，2011年1月前海管理局掛牌，2012年國務院發布《關於支持深圳前海深港現代服務業合作區開發開放有關政策》，2014年中國（廣東）自由貿易試驗區深圳前海蛇口片區成立，2021年中共中央、國務院印發《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》，前海發展進入新階段。
從城市發展節點、區域發展重點到國家發展戰略，前海的功能地位和責任使命不斷提升。2010年以來，國家先後賦予前海多項重要使命，如現代服務業示範區、社會主義法治示範區、粵港澳深度合作示範區、國家人才管理改革試驗區、國家金融業對外開放試驗示範窗口、“一帶一路”戰略節點、世界服務貿易重要基地、跨境人民幣創新業務試驗區、深港人才特區等。
前海實踐是國家戰略的多重疊加和綜合承載。前海主打“深港現代服務業合作”，同時也是自由貿易試驗區，承擔着落實“一國兩制”基本方略，探索制度型開放、高水平對外開放的使命和責任；前海着力發展以現代服務業為主體的新經濟、新業態，在落實創新驅動發展戰略和探索高質量發展路徑方面扮演着重要角色；前海積極探索行政區和經濟區適度分離下的管理體制，承擔着為推進區域協調發展戰略提供經驗的任務；前海管理局的法定機構屬性及獨特運作方式，是中國探索行政管理體制改革、促進市場與政府有機協同的有益嘗試。
前海實踐具有發展理念革新的豐富內涵。國務院在2010年8月26日深圳經濟特區建立30周年之日正式批覆《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》，明確傳遞出“使命賡續”的信息。和當年的深圳經濟特區一樣，前海的初心使命，是在新的發展環境和背景下，為中國經濟社會發展探索正確的方向和可行的路徑。當前和今後一個時期，前海實踐內外部環境更加複雜多變，既有難得的發展機遇，也有嚴峻的現實挑戰。展望未來，前海肩負探索“中國模式”的重大使命和神聖職責，前海實踐既需要對價值理性有正確深刻的認知和把握，也需要對工具理性有科學精準的掌控和運用，更需要形成和保持價值理性和工具理性的良性互動。深刻認識前海發展的戰略價值和實踐意義，堅定戰略方向，保持戰略定力，是前海實踐走向成功的充分必要保證。
（一）已有研究的梳理
需要指出的是，包括國家相關部委和職能部門、廣東省、深圳市以及前海合作區主導的自主研究、外包研究等內部性質的研究，構成前海實踐的有力支撐。這些內部研究涉及面廣，既有宏觀戰略擘劃，也有具體政策措施論證，博採公共政策研究和學術理論研究之所長，對推動前海實踐具有直接性、實質性作用。其中部分公共政策研究，則轉化為學術理論研究，這是中國式研究的重要特點。以下僅就已經公開發表的前海實踐研究做簡要分析，不包括上述內部研究。
1. 前海實踐研究概觀。文獻檢索發現，前海研究集中於經濟領域，同時政治、法律、行政等方面也受到一定關注。數量最多的是經濟體制改革、金融、投資、貿易經濟和證券，其次是宏觀經濟管理與可持續發展、服務業經濟、中國政治與國際政治，第三是企業經濟、工業經濟、訴訟法與司法制度、保險、農業經濟、行政法及地方法制；第四是經濟法、行政學及國家行政管理、市場研究與信息、交通運輸經濟，研究主題大都聚焦於中觀或操作層面。刊發文章較多的學術期刊是深圳的《特區實踐與理論》和《開放導報》，其中《特區實踐與理論》關注的研究主題較為廣泛，《開放導報》則側重從開放角度研究前海實踐，如RCEP框架下前海人民幣國際化先行先試、前海自貿區法治建設、前海自貿區外商投資法律制度、前海自貿區規則比較、前海由自貿區向自貿港轉型、前海合作區貿易便利化服務機制構建等。此外，《港澳研究》、《澳門理工學報》、《當代港澳研究》、《華南理工大學學報》、《暨南學報》等，也先後刊發多篇文章。
2. 前海實踐的戰略價值研究。主要表現方式有以下三種：一是作為具體研究的背景，只是概括提及，並未展開分析論述；二是前海推出重大政策措施，在進行政策解讀時，會提及前海實踐的戰略價值；三是學者或業界人士撰文、接受媒體採訪時，會結合前海實踐的戰略價值闡述某些看法和觀點。前海實踐初期，這方面的研究側重前海實踐的重大意義，如認為前海實踐是“為建設和發展中國特色社會主義道路縱深向前提供新的借鑒和引領模式。”“推進前海合作開發是中央基於全局考慮做出的重大戰略決策，具有特殊意義，擔負特殊使命，有着特殊要求”。前海開發“不僅肩負着探索深港合作新途徑的歷史使命，還將成為中國未來30年的改革樣板。”前海“承載着為國家探索改革開放新路徑的重要使命”。進入新時代，這方面的研究側重前海實踐的重要使命，如認為要從應對百年未有之大變局、國家治理體系和治理能力現代化、高質量發展等三個視角看前海；前海要突出面向百年未有之大變局、面向實現第二個百年發展目標、面向推動把中國特色社會主義制度優勢變成制度勝勢；《前海方案》着力在現代服務業、科技發展、營商環境乃至治理模式等方面深化改革，是前海深化改革、創新平台功能的新提升。等等。
3. 前海實踐的具體領域研究。主要有如下五個方面：一是前海深港合作研究。如將前海置於粵港澳緊密合作特別是深港合作大框架之下，分析前海主導產業選擇、創新平台建設及制度安排優化路徑，對前海深港現代服務業合作的基點、路徑和政策重心進行分析等。更多前海深港合作研究則散見於具體合作領域的研究之中。二是前海金融發展研究。主要內容涉及前海金融業發展法律問題、前海在人民幣國際化進程中的作用、前海金融創新與金融監管、前海創新發展私募股權基金（PE）及前海保險業增長等。三是前海貿易制度研究。主要包括構建前海貿易便利化服務機制、TPP與深圳前海自貿區規則比較、前海自由貿易試驗區進展的評估、前海由自貿區向自貿港轉型、新型國際服務貿易標準規則和“一帶一路”戰略需求與前海自貿區發展等。四是前海法治建設研究。法治發展方面，中國社會科學院法學研究所定期發布《法治前海發展與展望》和《前海法治指數評估報告》，撰寫《前海法治發展報告》並公開出版，自2018年至今已經連續出版4部。民商事法律方面，包括前海設立香港商事仲裁機構的可行性、前海自貿區港籍陪審制度調查分析、前海及粵港澳大灣區建設中的法律衝突與法律合作、前海自貿區外商投資法律制度創新、深圳前海法院審判實踐實證分析等。五是前海體制機制研究。如前海合作區法定機構運作模式、前海管理局的法律地位、前海區域治理模式創新等。
綜上所述，現有研究領域較為廣泛，涉及前海實踐的主要方面，相關領域研究具有一定深度。同時，也存在需要改進和加強之處：一是需要從關注報道上升到學理研究。過去10年，前海實踐很大程度上是一個社會普遍關注的重要舉措和重大事件，關注較多，研究較少，前海實踐需要上升為一個學術層面的問題予以重視，開展全面深入系統研究。二是需要從政策解讀轉向深度研究。基於現實需要，對前海實踐的文件解讀和政策宣傳是必要的。同時必須加強對前海實踐的價值更有高度、更具深度的研究，目前的研究較為分散、淺嘗輒止，難以為前海實踐提供理論支撐。三是需要提升前海研究的層級。一方面全國頂級學術性、權威性期刊對前海關注不足，相關研究有待加強；一方面在注重研究操作和技術層面問題的同時，應加強在實踐初心、宏觀戰略、頂層設計、發展模式、推進路徑等更高層面研究前海實踐。
（二）本文分析視角
1. 前海實踐的特殊背景。前海實踐需要在國家發展演進與戰略調整轉變的時空格局中進行系統分析。2008年爆發的金融海嘯，演變為全球大危機，開啟了“百年未有之大變局”。大危機一旦發生，就註定是一個較長的過程，從而導致我國所處的戰略機遇期的內涵“發生重大變化”，“過去20年全球市場不斷擴張的時期已經結束”，“必須轉變戰略基點、堅持擴大內需”，這一分析判斷，已經隱含了構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的“雙循環”新發展格局的邏輯脈絡。上世紀90年代經濟全球化加速發展以來，全球經濟重心持續東移，以中國為代表的發展中國家的影響力持續上升，導致國際政治經濟格局出現重大變化；與此同時，技術進步推動傳統產業形態和生活方式發生了重構性改變、對全球產業分工格局造成了重組性衝擊，全球經濟社會進入舊秩序鬆動、新秩序尚未建立的特殊時期。全球經濟衰退持續，引發或激化相關國家國內社會問題，國內社會問題引發本國政治危機，內部政治危機又外化為國家之間的博弈。發達國家和發展中國家之間、發達國家之間、發展中國家之間的矛盾及利益衝突加劇。2020年爆發的新冠肺炎疫情則進一步加劇了全球政治經濟發展格局的不確定性和不穩定性。上述種種，使得中國發展的外部環境趨於嚴峻，國際競爭和利益衝突加劇。而在內部，受國際大環境的影響，中國經濟高速發展階段結束，進入經濟增長新常態，相關經濟社會民生問題凸顯，亟待解決。與大多數國家一樣，中國也面臨類似“中等收入陷阱”問題，需要探索國家整體轉型發展之路。
前海實踐開始於這一特殊的時空背景，首要任務就是回答在國際國內發展環境“發生重大變化”之下，中國堅持怎樣的發展理念（價值觀）和做什麽、怎麽做（方法論）的問題。相對於全國其他地區，這是前海實踐的“必答題”。面對“百年未有之大變局”，探索實現中華民族偉大復興的有效路徑和方式，是前海實踐的重大使命和基本目標，也是前海實踐的重要價值。
2. 前海實踐的價值理性和工具理性。價值理性和工具理性通常用來解釋某種社會現象。在實踐領域，近代科學革命的發生與發展，集中體現了價值理性和工具理性的有機統一。近代科學革命確立了人類認識世界的價值理性，即人的本質不是謀求與造物主同等的地位，而是創造性活動。科學活動是人類最重要的創造性活動，是服務於人、有益於人，充滿人文精神的活動。這一價值理性，使得科學逐步擺脫作為實現宗教理想和目標的手段的地位，不斷與宗教神學所控制的領域劃清、劃定邊界。到了現代，科學對於人類文明發展貢獻巨大，成為人類普遍的價值觀念。借助科學，人類能夠透過現象了解規律，超越常識直達本質。就此而言，科學革命本質上是人對世界的“認知革命”，是發生於人的頭腦中的心智革命和觀念革命。科學的價值理性使得人類的思維方式、知識結構、價值觀念實現了新的飛躍。因此，羅素將16~17世紀近代科學革命時期的科學分為“企圖了解世界”的理論科學和“企圖變革世界”的實用科學兩種。實用科學就是技術，是人類改變世界的工具理性。作為工具理性的實用科學（技術），一方面影響了理論科學的功利導向，一方面為以技術廣泛應用為特徵的工業革命提供了支撐。近代科學革命追求並實踐了科學與社會、科學家與匠人、價值理性和工具理性、認識世界和改變世界的有機統一。
理論上，馬克斯·韋伯對價值理性和工具理性進行了深入分析。韋伯認為，從理性的角度，人類的社會行為分為兩大類，分別是價值合理性（即價值理性）和工具合理性（即工具理性）。價值理性對應的是“信念”，工具理性對應的是“責任”，二者是同一事物屬性的不同方面。蘇國勛對韋伯的概念進行了更為詳細的分析。他指出，“所謂工具合理性行動（目的—工具合理性行動），是指以能夠計算和預測為條件來實現目的的行動；價值合理性行動，則指主觀相信行動具有無條件地、排他的價值，而不顧後果如何、條件怎樣都要完成的行動。”工具理性“着重考慮的是手段對達成特定目的的能力和可能性”，價值理性“全力關注和解決的問題”是“行動本身是否符合絕對價值”。在韋伯學說中，兩種行動都屬於“理想類型”，“他們從未以純粹的形態在現實中實現過，任何實際行動既包含工具合理性成分，又有價值合理性因素在內。”在韋伯看來，價值合理性（與之相應的信念倫理）與工具合理性（與之相應的責任倫理）並非決然對立，“他們彼此互為前提地共存於同一事物之中”，“一個具有真正自由人格的人，能以價值合理性為動力，以工具合理性為行動準則，將信念倫理與責任倫理互補交融地結合起來。”由此可見，價值理性和工具理性的實踐和理論，是一種超越國家和制度的科學的分析方法。
一定意義上，價值理性和工具理性的分析視角，是中國模式成功實踐的註解或解釋項。中國模式是中國對世界的重要貢獻，其主要特徵可以概括為“混合包容”和“組合創新”：本應在不同歷史階段出現的歷時性因素，因緣際會，變成了一種共時性的存在，導致了“混合包容”，使得中國作為一個整體系統，其內部要素的異質性十分豐富，要素之間的內在聯繫緊密，諸多要素既在系統之內，又與其他要素不同，形成獨具中國特色的“和而不同”形態。至於“組合創新”，中國模式的獨特之處，既體現在具有某種獨特因素，也體現在能夠將有利於社會經濟發展的一般因素創新性地組合起來，充分體現了中國的開放心態，即以開放包容的理念吸取人類不同文明的成果，將民族智慧的結晶與外來文明成果有機融合。
前海實踐是中國模式的縮影，是價值理性和工具理性的有機統一。前海實踐的價值理性，主要是前海實踐所蘊含的信念性、理念性內容和哲學屬性，是前海實踐體現的廣義價值觀；前海實踐的工具理性，主要是在價值理性引領下確定的原則策略、採取的方式方法、選擇的模式路徑。二者互為表裡，各有側重。價值理性決定前海實踐的方向，決定“前海應該是什麽”；工具理性決定前海實踐的進程，解決“前海怎麽做”。以價值理性為“體”，以工具理性為“用”，推進二者互補交融和良性互動，是前海實踐成功的關鍵。以下具體分析《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》和《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》蘊含的價值理性，“三條例兩辦法”體現的工具理性，以及以深港合作為核心的價值理性與工具理性的有機聯動。
《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》（以下簡稱《前海規劃》）和《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》（以下簡稱《前海方案》）的深層次內核，是哲學意義上的信念、理念、價值觀。其中“開放”、“創新”是貫穿始終的主線，集中體現了前海實踐的價值理性。
（一）前海實踐的開放價值
1. 開放作為價值觀和發展觀。一定意義上，“開放”是一種價值觀和發展觀，體現的是事物發展的本質規律，甚至可以上升為一種信念或“信仰”。開放可能遭遇挫折，但不開放註定封閉落後、低級循環。深圳經濟特區是改革開放的重要標誌和象徵，前海實踐則是深圳經濟特區的升級版，是“特區中的特區”乃至“特區之上的特區”，是開放階段和開放層級的遞進和疊加。《前海規劃》的核心要義是“開放”，是對“我國構建對外開放新格局、建立更加開放經濟體系作出有益的探索”，“開放”在《前海規劃》內外貫穿始終，充分體現。國務院強調《前海規劃》實施要“為我國構建對外開放新格局”、“發揮示範帶動作用”；國家發展和改革委員會強調要“把規劃實施同提高對外開放水平”結合起來；廣東省政府轉發國務院《前海規劃》批覆的通知強調《前海規劃》實施“是促進深圳經濟特區新時期加快改革開放的又一重大舉措”。至於《前海方案》，則是新發展階段、新發展理念、新發展格局下全面深化前海改革開放的總體部署。開放是前海的基因，是前海實踐的主基調和主旋律。
2. 探索構建對外開放新格局。如前所述，前海實踐始於2008年的金融海嘯之後。當時全球經濟陷入衰退，經濟全球化出現逆轉，且逆轉速度加快，逆轉程度加大。面對全球發展格局的重大變化，基於科學判斷，我國開始調整和轉變發展戰略，更加注重經濟發展的內外平衡。在這一大背景下，前海實踐的價值理性，體現為探索“更加積極主動的開放戰略”。金融海嘯之後，世界各國強調構建以規則為導向的公開透明的開放型世界經濟體系，經濟全球化表現為“商品和要素流動型開放”向更深層次的“邊境內”和“制度化”開放轉變。其中服務業開放因為涉及政策規管多而複雜，成為我國積極主動對外開放的焦點和突破口。前海深港現代服務業合作並非簡單的深港產業合作，而是因應國家戰略需要，通過與香港現代服務業的深度合作乃至創新突破，探索我國現代服務業開放發展的基本方向和主導路徑。在這一進程中，深圳經濟特區以開放促發展、以開放促改革、以開放促創新的成功經驗和做法，適用於前海現代服務業發展。
3. 建設高水平對外開放樞紐。全球經濟衰退引發貿易保護主義泛濫和民粹主義盛行，美國針對中國等的貿易戰、科技戰乃至新“冷戰”，加劇了經濟全球化的逆轉，開放面臨挑戰，應對需要勇氣。面對這一趨勢，我國必須“實行更加積極主動的開放戰略”，“推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，形成更大範圍、更寬領域、更深層次對外開放格局”。制度型開放（即此前的制度化開放）的特點，一是更具廣泛性。範圍更廣、程度更深，既包括貨物貿易的高水平開放，更把深層次開放的重點放在金融、數字貿易、專業服務業、電信、跨境數據流動、現代物流、文化產業、教育、醫療、自然人流動等服務貿易領域。二是更具系統性。更加強調全域性、集成性，強調頂層設計和具體措施的系統性。將在國際通行規則、國內法律法規、管理體制、運行機制、政策體系等層面展開全方位系統性的重構。三是更重“邊境內”。制度型開放要求制度措施要由“邊境”延伸到“邊境內”。四是更重“規則導向”。制度型開放是要構建更加公平和合法的“規則導向”開放型經濟，強調在規則等制度上形成標準化、兼容化及統一化的開放體系，“規則導向”的治理特點更加明顯和突出。這些特點，決定了制度型開放的戰略屬性。
在國家戰略上，前海實踐要在探索制度型開放方面有重要作為。制度型開放涉及與國際高標準經貿規則對接銜接。一方面要“制度輸入”，形成與國際通行的經貿規則相銜接的基本制度體系和規則規制，實現國際與國內經濟制度的對接銜接。當前國際經貿規則覆蓋面廣，既包括與貿易直接相關的措施如關稅、原產地規則、市場准入、技術性貿易壁壘、貿易便利化等，也包括與貿易間接相關或弱相關的措施如勞工、環境、政府採購、透明度與反腐敗、社會文化等。解決這些問題，需要局部突破，穩健推進。一方面要“制度輸出”，將我國的制度、規則轉化為國際經貿規則，融入國際經貿規則體系，通過向國際“輸出”制度規則，為中國融入全球規則體系營造良好環境。
（二）前海實踐的創新價值
創新也是一種“信仰”或價值觀。哲學意義上的創新，是國家民族進步的內在動力所在。《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》強調，“創新是一個國家、一個民族發展進步的不竭動力。越是偉大的事業，越充滿艱難險阻，越需要艱苦奮鬥，越需要開拓創新”。前海實踐的創新價值，突出表現在三個方面。
1. 制度創新。自2005年開始，我國開始以上海、天津等為試點，推進綜合配套改革。綜合配套改革直接觸及中國經濟社會運行中一系列核心領域和深層次問題，包括政府改革、壟斷行業改革、匯率形成機制改革以及就業、社會保障、教育、醫療等事關民眾切身利益的改革等。改革部署力度之大、內容之全面、涉及範圍之廣是空前的，充分彰顯我國改革從外圍走向核心、從淺層化走向深水區、從單一經濟體制改革走向行政管理體制改革，並向社會、文化、生態體制改革拓展等。因此，綜合配套改革既是制度變遷的過程，也是制度創新的過程。基於這一歷史背景，前海實踐是全方位多領域的制度創新。包括經濟增長方式和發展模式的創新，產業集聚與提升的創新，科學技術與發展路徑的創新，土地開發利用和城市規劃、建設及運營的創新，公共產品和服務供給的創新，行政管理體制機制的創新，政商關係、政社關係的創新，經濟社會發展和生態文明、文化建設有機協同的創新等。
2. 管理創新。一是行政理念創新。突出表現為探索以法定機構代行政府職能。法定機構是指“立法機構通過專門立法設立的與政府決策部門相區別的，相對自主、獨立運作，負有法律賦予的執行政府政策、提供公共服務或發展經濟職能的公共管理機構。”前海管理局是國內第一個嚴格意義上的法定機構。《前海規劃》提出“按照精簡高效、機制靈活的原則成立管理機構，探索完善法定機構運作模式”，《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》明確規定“前海管理局是實行企業化管理但不以營利為目的的履行相應行政管理和公共服務職責的法定機構”。這是我國行政管理理念和制度的重大創新。儘管2020年該條例修改了“法定機構”的表述，但仍然沿用法定機構管理模式。《前海方案》則進一步突出強調要“推進以法定機構承載部分政府區域治理職能的體制機制創新，優化法定機構法人治理結構、職能設置和管理模式。”堅持法定機構的思維理念和管理模式，根據現實需要，與時俱進增強實際操作的靈活性，是前海中國法定機構發展之路的有益探索。
二是治理模式創新。突出表現為推動“發展管理體制”向“創新治理模式”轉變。鑒於前海開發初期的實際，《前海規劃》提出“發展管理體制”。10年後，鑒於前海已經奠定良好基礎，《前海方案》強調要“創新合作區治理模式”，除繼續堅持和完善法定機構管理模式外，還提出法定機構職務向境外人士開放、推進行業協會自律自治、開展政務服務流程再造、在特定領域探索政府和企業協同治理模式等方面的創新。從“管理”到“治理”，從“發展管理體制”到“創新治理模式”，從單一管理主體邁向多方治理主體，標誌着前海管理制度的飛躍。前海模式創新的集中體現是政策（制度）創新。歷時10年，前海實現了“政策賦能”到“政策輸出（複製和推廣）”的轉變。從《前海規劃》提出的政策，到2012年的22條政策，都是前海發展所需要的支持政策。與此同時，前海的“政策外溢”效應日益顯著。截至2021年，前海在貿易自由化、投資便利化、金融開放、法治建設等方面累計推出制度創新成果645項，其中65項、82項、203項分別在全國、全省、全市複製推廣，前海成為重要的“政策創新策源地”。
3. 方式創新。突出表現為探索中國特色的科學發展和高質量發展之路。科學發展觀在經濟領域主要表現為“加快轉變經濟發展方式”，現代服務業在科學發展中扮演重要角色，發揮重要功能。現代服務業是知識、智慧、技術高度密集的先進業態，本身就具有較高的產業質量和產業價值，能夠提供更多的優質就業崗位。更重要的是，隨着IT技術的廣泛應用和數字經濟的快速發展，產業之間的界線日益模糊，服務業與製造業的相互融合、相互轉化已經成為普遍現象。與此同時，“產業數字化”和“數字產業化”對傳統產業形態的衝擊以及對業態創新的推動，使得現代服務業既面臨重大發展機遇，也面臨不進則退的嚴酷競爭。前海發展現代服務業，其重要責任和使命是為國家探索轉變經濟發展方式、實現科學發展的有效方式和路徑。
高質量發展與科學發展一脈相承。科技和現代服務業的高質量發展是前海實踐的重中之重。一方面，我國產業基礎高級化、產業鏈現代化面臨的現實挑戰突出表現為關鍵核心技術依賴進口，必須以開放促發展，加快產業鏈向更高價值鏈躍升。在加快國內知識產權保護規則制度與國際接軌，消除國外高技術企業和人才對技術轉移、授權的疑慮和擔憂，支持人工智能、金融科技、生物醫藥、新一代信息技術等戰略新興和未來產業提升行業技術水平等方面，前海有較大發展空間。一方面，CPTPP等多邊經貿協議，要求成員國之間的服務貿易除信息安全與國家利益外，應全面採取“負面清單”模式，以最大程度促使服務要素資源在成員國之間相互流動，這將促進服務貿易增長和現代服務業發展。前海可率先探索建立服務貿易“灣區標準”，在金融、法律、醫療、工程建設、智慧城市等基礎領域，堅持對標國際高標準經貿規則和“就高不就低”原則，推進與香港服務貿易規則規制標準管理等的銜接，逐步建立聯通港澳、接軌國際的現代服務業發展體制機制，引領和帶動大灣區現代服務業創新發展和高質量發展。
前海實踐有兩個特點：一是明確實現目標的具體方式和手段，有完整的“工具清單”或“工具箱”；二是明確方式和手段使用的合法性規範性，以“程序正義”實現“結果正義”。前海是“先立法，後建設”，即先明確前海的目標以及實現目標的手段和方式，根據“施工圖”進行建設。這就是前海實踐的工具理性。目前，《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》（以下簡稱《合作區條例》）、《深圳經濟特區前海蛇口自由貿易試驗片區條例》（以下簡稱《自貿片區條例》）、《深圳國際仲裁院條例》（深圳國際仲裁院設在前海）和《深圳市前海深港現代服務業合作區管理局暫行辦法》、《深圳前海灣保稅港區管理暫行辦法》等“三條例兩辦法”，共同構成了前海實踐的“工具箱”和“方法庫”。前海實踐的工具理性集中體現為系統集成、市場導向、任務清單。
（一）前海實踐的系統集成
“三條例兩辦法”各有不同側重，彼此互補聯動，通過功能整合，形成前海實踐的工具系統。其中《合作區條例》側重內部改革和創新，重點推進自身治理結構的科學合理、開發建設的有效開展、產業發展和投資促進的順利進行，以及社會治理的優化提升，旨在形成既適應前海發展需要、又具有國際性和先進性的體制機制。《自貿片區條例》則側重對外開放。《合作區條例》和《自貿片區條例》在邏輯上形成了對內改革和對外開放的互補聯動和辯證統一，二者的共同點是注重法治環境建設，依法推進內部改革和對外開放。以此為平台，《合作區條例》、《自貿片區條例》與《深圳國際仲裁院條例》實現了有機聯通和良性互動。深圳國際仲裁院是前海法治建設的重要平台，也是前海法治環境的風向標。根據《深圳國際仲裁院條例》，深圳國際仲裁院“是不以營利為目的的法定機構”，“依法獨立進行，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。《深圳國際仲裁院條例》對仲裁院的理事會建設、執行機構運作、規則與名册事項、財務和人力資源管理、監督機制等重點領域做出了明確規定，旨在維護和鞏固仲裁院的權威性和公信力，為前海合作區和自貿試驗片區加快法治建設、優化法治環境提供充分必要的支撐。現代服務業發展高度依賴法治，前海開發、建設和運作的規範、透明、可預期，所傳遞的是依法治理的信息和理念。由此，前海實現了內部改革創新工具、對外開放工具、以國際仲裁為核心的法律工具的多元性、組合性的系統集成。
（二）前海實踐的市場導向
前海實踐的重要特點，是堅持以市場化方式推進。法定機構的選擇，表現了前海實踐在市場化方面的最大誠意。所謂市場化方式，概括而言就是“兩個充分尊重”：一是充分尊重市場發展規律，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，只有在市場失靈之時、之處，政府才施以援手。一是充分尊重市場主體的地位，將市場主體視為經濟社會發展的主導力量，為其營造良好的發展環境，滿足其合理訴求。換個角度看，前海實踐的工具理性的市場導向，表現為“親商”理念及行為，無論是現代服務業發展，還是自由貿易試驗區，均對市場管治極為敏感，對營商環境要求較高。在“三條例”中，市場導向的制度安排和政策導向隨處可見。
如民商事仲裁的自由選擇權。《深圳國際仲裁院條例》規定境內外當事人“可以約定對仲裁院仲裁規則有關內容進行變更，也可以約定適用法律、組庭方式、庭審方式、證據規則、仲裁語言、開庭地或者仲裁地。”《合作區條例》規定“民商事合同當事人一方為在前海合作區註册的港資、澳資、台資及外商投資企業的，可以協議選擇合同適用的法律。”《自貿片區條例》則“依法保障離岸交易糾紛當事人自由選擇適用外國法律或者國際商事通行規則、商事慣例的權利”。
如行政治理的市場導向。《自貿片區條例》要求“建立政府、市場、社會共建共治共享的社會治理體系；鼓勵各類社會組織依法參與自貿片區社會治理。”《合作區條例》規定“管理局應當提升政務服務水平，創新公共管理體制機制”，“前海合作區應當按照市場化運作方式，採用獨資、合資、合作、項目租賃等多種形式進行開發建設”，“鼓勵在前海合作區開展現代服務業創新業務。《前海規劃》規定的現代服務業創新業務均可以在前海合作區開展，沒有規定但有利於前海發展的創新業務，也可以在前海合作區試行，“市人民政府應當在前海合作區深化行政審批制度改革”，“前海合作區應當探索實行更加開放的全球引才和國際人才管理制度”等。
如側重對外開放的市場導向。《自貿片區條例》規定“實行外商投資准入前國民待遇、負面清單管理和非違規不干預的管理模式，探索實行外商投資試驗性政策措施”，“推動跨境貨物貿易、服務貿易和新型國際貿易外匯收支與結算便利化”，“探索推進自貿片區內資本自由流入流出和自由兌換”等。
（三）前海實踐的清單方式
從工具理性角度看，上級政府賦能前海的政策當然是一種支持，也是前海獨有的資源。同時，政策本質是實現目標的工具，制度創新和政策突破依目標而推進，目的是實現既定目標。就此而言，政策和創新是一份需要逐個完成的任務清單。一般意義上，目標沒有實現則表明任務沒有完成。儘管不宜過於看重成敗，但仍有必要從工具、任務角度深刻認知政策突破和制度創新。廣義上，目標和頂層設計也是任務，因此前海實踐從《前海規劃》到《前海方案》，從“三條例”到“兩辦法”；從中央政府的支持政策、廣東省政府的相關意見，到深圳市政府的工作部署；從治理機構的設立和運作，到管理體系的形成與發展；從不同行業領域政策體系的構建，到與國際國內相關規則對接等等，前海實踐是一份包羅萬象、頗具長度的任務清單，需要考慮如何與國際規則和國際慣例的動態接軌，且經過一段時期就要更新升級，不會變短，只會更長。
比如《前海方案》兩大板塊八個重點領域及保障措施，就是一份十分完整的任務清單，幾乎一句話就是一項任務。《前海規劃》提出的產業發展規劃，也相當於一份指導性的任務清單。《深圳國際仲裁院條例》關於仲裁院理事會和執行機構的規定、《合作區條例》關於設立前海管理局、合作區廉政監督機構、地方金融監督管理局等治理結構方面的安排、“兩辦法”關於前海管理局和前海灣保稅港區管理局具體運作的安排，是一份需要在規定時間內完成或落實的任務清單。《自貿片區條例》和《合作區條例》對相關領域的具體規定，既是必須遵循的法律法規，也是需要制定時間表和路線圖予以完成的任務。此外，前海在取得空間、區位、生態、功能四大“擴區”效應的同時，也對前海實踐的頂層設計、治理協同等提出了更高、更新的要求。經過10多年的探索，前海管理局作為法定機構，在運作方面存在的軟肋和不足有所顯現，需要與時俱進探索改進和提升的方式和路徑。“行政區和經濟區適度分離下的管理體制”存在哪些問題，需要深入研究並有效解決；RCEP、CPTPP等高標準國際經貿協議的簽署對前海對外開放提出的新挑戰，也需要尋求應對之策。這些新問題、新要求、新挑戰，將不斷被納入前海實踐的任務清單。
改革開放40多年，深港合作的豐富性、多樣性超乎想象，深港呈現“你中有我、我中有你”全方位多層次融合發展格局。中央對前海的定位是“依託香港，服務內地，面向世界”。依託香港是指“要學習借鑒香港發展服務業的經驗，從這個切入點上入手，進一步推進深港合作，從而既推動深圳的發展，也支持香港的繁榮穩定。”服務內地是指前海“既是粵港合作區，又是服務業創新區。因此，可以通過前海的創新來促進內地服務業的發展。”面向世界是指“以國際的視野和胸懷，吸取國際上先進的管理、科技等方面的經驗，把前海合作區建設好，以此作為我們創新的動力，作為改革的一塊試驗田，繼續在這裡獲得經驗向全國推廣。”前海是新世紀深港合作的重要平台，是深港在行政、經濟、社會、文化等領域高水平、深層次合作的重要空間，是彰顯深港合作未來發展趨勢的重要載體，在深港合作進程中具有舉足輕重的地位。一定程度上，深港合作是前海實踐的價值理性得以彰顯的重要承載，是前海實踐的工具理性得以施展的廣闊空間。前海深港合作的過程，就是前海實踐的價值理性和工具理性有機聯動的過程。
（一）以“開放”為核心的有機聯動
“一國兩制”框架下，率先推進前海與香港的規則銜接機制對接，是前海面向香港制度型開放的重要方式，也是前海全面深化改革開放的主導路徑，是以“開放”為核心的價值理性和工具理性的有機聯動。一是建立健全連通港澳、接軌國際的現代服務業發展體制機制和標準體系，聯動建設國際貿易組合港，培育以服務實體經濟為導向的金融業態，推動供應鏈跨界融合創新等，推進現代服務業創新發展。二是促進港澳和內地創新鏈對接聯通，聯合港澳探索有利於新技術新產業發展的法律規則和國際經貿規則創新，構建知識產權創造、保護和運用生態系統，加快科技發展體制機制改革創新。三是研究制定前海合作區投資者保護條例，建立健全競爭政策實施機制，依法合規探索減少互聯網融合類產品及服務市場准入限制，打造國際一流營商環境。四是探索允許符合條件的港澳和外籍人士擔任前海合作區內法定機構職務等，創新合作區治理模式。
前海率先推進與香港規則銜接機制對接的主導策略，一是先易後難、循序漸進，以問題為導向，甄別關鍵領域的重點問題和迫切問題，集中力量研究解決，以前海為突破，拓展帶動更寬領域的規則銜接制度對接。二是基於服務業和服務貿易高質量發展需要，在前海率先探索採取“就高不就低”策略，即在服務貿易細分領域中，香港和內地哪一方的標準高，就通過相關協議規定採用標準高的一方，以推進服務貿易一體化和高質量發展。三是短期內，前海可在醫療、建築工程、金融、會計等領域率先“單向認可”港澳居民獲得的執業資格。長遠看，可在數字經濟、人工智能等前海具有優勢的領域，推動與香港雙向互認執業資格。
（二）以“發展”為核心的有機聯動
科學發展、高質量發展、以人民為中心的發展，集中體現了“發展”這一概念的價值理性。前海的初心使命就是支持香港發展。因此，將前海建設成為香港要素在內地高度聚集的地區和香港服務業發展在香港之外發展的首選之地，是以“發展”為核心的價值理性和工具理性的有機聯動。過去10多年，前海持續優化惠及香港的政策措施，從金融、會展、海洋經濟、科技服務、數字創意等領域全面支持港人港企前來發展。目前，前海累計註册港資企業和港資企業註册資本超過萬家和萬億人民幣，累計實際利用外資的90%是港資。前海已經實現香港註册建築師、澳門核數師等16類港澳人才僅需備案即可執業，針對港澳青年累計發布逾千個就業崗位，累計孵化香港創業團隊超過200家，成為支持港澳青年在大灣區發展的重要平台。前海首創深港“供應鏈協同”，支持港資企業拓展內地航運市場，提升香港國際貿易和航運中心功能。前海推動“六個跨境”（即跨境人民幣貸款、跨境雙向發債、跨境雙向資金池、跨境雙向股權投資、跨境資產轉讓、自貿區FT賬戶），鞏固香港國際金融中心地位。前海先後成立全國第一家港澳台和外國法律查明基地，第一家粵港澳合夥型聯營律師事務所，着力構建接軌香港的法治環境。
“擴區”之後，“大前海”的要素資源禀賦發生了“量質齊飛”的優化和提升。產業結構上，數字與時尚、新一代電子信息和綠色低碳產業成為前海發展的“領頭羊”，前海現代服務業發展將獲得更強有力的支撐；要素資源上，機場、港口、會展經濟、海洋經濟等的納入，進一步擴大了前海深港現代服務業合作的領域。作為《前海規劃》的升級版，《前海方案》進一步明確了支持香港經濟社會發展的重點。國家“十四五”發展規劃綱要對香港的“八中心兩樞紐”的定位，《前海方案》幾乎全面響應。對於香港的金融、海陸空運、貿易、法律、商務、專業服務等優勢產業或核心功能，《前海方案》注重為其擴大輻射帶動功能提供平台支持。對於深港優勢互補的新興領域或優勢行業，《前海方案》注重深港攜手做精做強做大，成為區域乃至國際標桿或典範。未來，前海將為香港提供更大發展空間。
（三）以“功能”為核心的有機聯動
深港在國家戰略中具有重要的地位和功能，以粵港澳大灣區建設為平台推進深港功能疊加，打造區域核心動力引擎，搶佔國際競爭制高點，是香港融入國家發展大局、深圳建設中國特色社會主義先行示範區的重大戰略，是以“功能”為核心的價值理性和工具理性的有機聯動。2021年10月，香港特區政府發布施政報告，提出“建設香港北部成為宜居宜業宜遊的都會區”並發布《北部都會區發展策略》，提出“雙城三圈”概念，“雙城”是香港和深圳；“三圈”即深圳灣優質發展圈、港深緊密互動圈和大鵬灣／印洲塘生態康樂旅遊圈。北部都會區建設，標誌着深港“雙城經濟”進入雙向聯動、務實推進新階段。一是合作機制上兩地政府相向而行、共同主導的特徵進一步凸顯，以往深圳“一頭熱”的合作格局將轉向深港“兩頭熱”。二是合作空間載體上無縫銜接，香港北部都會區和深圳口岸經濟帶形成“一區一帶”空間布局，深港合作可在同一載體或平台上展開。三是產業和科技合作進一步密切。香港將形成“金融＋科創”發展格局，與深圳攜手發展創新科技產業，共建大灣區科技創新中心，深港創新鏈、產業鏈一體化進一步加強。四是深港合作的制度創新進一步加強。要素高效便捷流動的制度建設進一步完善，深港規則機制深度對接進一步加快。五是深港合作共同推進“雙城”建設的目標和願景進一步明確。
實現深港分工協作，需要一個地理空間較大、要素資源較全、合作基礎較好、創新政策相對集中的平台，而前海則是深港打造“雙城經濟”、講好“雙城故事”的主陣地。深港應以全面深化前海改革開放為槓桿，以國家“十四五”發展規劃綱要為指導，在“一國兩制”框架下，促進深港要素資源有效整合、經濟社會深度交融，強化深港核心引擎功能，以打造“雙城經濟”、講好“雙城故事”為主線，創新前海深港合作的理念、方式和路徑。如基於國家戰略需要，整合香港自由港優勢和深圳高科技產業優勢，共同打造國家科技創新高地、頂級人才高地、全球開放高地；以總體國家安全觀為引領，着力構建產業鏈、供應鏈、創新鏈安全保障網絡，確保國家能源等戰略性資源的運輸安全；推動公共交通無縫對接，共同構建深港“通勤都會區”，為國家城市群和都市圈發展戰略的推進實施提供經驗借鑒等。
本文以價值理性和工具理性為分析視角，以《前海規劃》和《前海方案》為重點，從開放和創新兩個方面，分析前海實踐的價值理性；以“三條例兩辦法”為重點，從系統集成、市場導向、清單方式等三個方面，分析前海實踐的工具理性；鑒於深港合作是前海實踐的價值理性得以彰顯的重要承載，是前海實踐的工具理性得以施展的廣闊空間，故以《前海方案》為例，對前海深港合作的價值理性與工具理性之間的有機聯動進行了分析。
本文認為，前海實踐已逾10年，取得了令人矚目的成就，無論是經濟發展還是社會進步，無論是改革開放還是創新突破，均取得了舉世公認的豐碩成果，值得全面深入總結。之所以對前海實踐進行價值理性和工具理性的分析，是因為在對前海實踐進行中觀和微觀解讀的基礎上，有必要在宏觀層面深入挖掘，以彰顯前海實踐的歷史縱深、現實寬度、戰略視野及重要價值。
前海實踐當然出現過挫折，存在尚未解決的問題，甚至失敗的教訓。比如改革開放動力弱化問題、深港現代服務業特別是金融業合作競爭問題、法定機構水土不服問題、行政區和經濟區適度分離下的管理體制的適配與協同問題等等。這些問題的出現和解決過程，都是中國改革開放重要的實踐積累，均對中國未來發展具有借鑒價值或警示價值。
全面深化改革開放是前海實踐的初心和使命。從大歷史觀看，前海實踐是新發展階段中國改革開放的重大躍升，其重要意義不亞於1980年代改革開放初期的“殺出一條血路”。如果說當年主要解決的是內部問題，那麽這一次既要解決自身問題，也要面對外部挑戰，不僅需要勇氣和膽量，也需要智慧和眼界，更需要正確的理念、堅定的信念等價值觀，以及正確、科學的方法論。因此，需要跳出前海看前海實踐，需要從世界看前海實踐，更需要從未來看前海實踐。
延伸閱讀劉澤生 || “港澳研究”欄目主持人語（2022年第4期）
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